國外土地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗對中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的啟示

近年來，中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快，對發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但同時，在一些地方也不同程度地存在流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、監(jiān)管機制不到位、服務(wù)體系不健全等問題。為此，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范依法有序流轉(zhuǎn)、完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)機制建設(shè)，顯得迫在眉睫。美國、法國、俄羅斯、日本以及中國臺灣等國家和地區(qū)經(jīng)過多年實踐，在加強土地流轉(zhuǎn)管理與提供流轉(zhuǎn)服務(wù)等方面積累了豐富經(jīng)驗，對現(xiàn)階段中國建立完善土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)制度具有重要啟示和借鑒意義。

1、完善農(nóng)地制度，促進土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)農(nóng)地制度的建構(gòu)和完善，可以促進農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)其權(quán)能，降低土地交易費用，促進土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。例如，俄羅斯先后頒布的《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》、《家庭農(nóng)場法》、《俄羅斯聯(lián)邦土地改革法》、《俄羅斯聯(lián)邦土地稅費法》、《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》等為土地的自由流轉(zhuǎn)奠定了法律基礎(chǔ)。而后，俄羅斯又制定了與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的地籍管理的法規(guī)，為農(nóng)地交易提供了制度保障?？焖俪鞘谢尘跋?，規(guī)范化流轉(zhuǎn)的目標僅靠管制和限制難以實現(xiàn)，不斷完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、必要的土地整理復(fù)墾措施、農(nóng)村振興與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)用地制度是土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)的重要制度保證。各國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，不是單單某一項農(nóng)業(yè)政策的出臺，就可以推動土地流轉(zhuǎn)與有效利用，必須從全局出發(fā)，建立相互補充、相互協(xié)調(diào)并適時調(diào)整的農(nóng)地制度體系。

2、創(chuàng)新組織形式，發(fā)揮農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體作用借鑒美國、法國和日本等國家經(jīng)驗，除加強政府性土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)之外，中國還應(yīng)加緊成立一些民間性中介服務(wù)組織，加大信息收集和發(fā)布力度，解決流轉(zhuǎn)雙方的信息不對稱性，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本。應(yīng)當鼓勵農(nóng)民以多種聯(lián)合、合作方式流轉(zhuǎn)土地，鼓勵以土地流轉(zhuǎn)合作社或社區(qū)股份合作社等形式，引導(dǎo)農(nóng)戶開展多渠道的參與管理模式，使農(nóng)戶能夠利益均沾、風險共享。面向以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶或舉家外遷農(nóng)戶，應(yīng)該成立以社區(qū)為主的土地托管組織或信托機構(gòu)，幫助農(nóng)戶開展土地經(jīng)營管理工作。同時在政府引導(dǎo)下，還應(yīng)完善土地流轉(zhuǎn)價格形成機制，建立土地流轉(zhuǎn)后續(xù)保障機制等服務(wù)工作，以保障農(nóng)民利益。

3、嚴格土地管理，尤其加強對農(nóng)業(yè)企業(yè)的用地監(jiān)管各國經(jīng)驗表明，嚴格土地管理可以保護農(nóng)民利益，促進土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。中國臺灣關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能力審查方面的相關(guān)規(guī)定，法國關(guān)于控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的相關(guān)經(jīng)驗、日本和英國關(guān)于土地用途管理方面的做法以及美國和俄羅斯政府在尊重土地私有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上所采取的一系列措施，都值得中國吸收和借鑒。在農(nóng)業(yè)企業(yè)的用地監(jiān)管方面，一方面，要提高土地資源市場化配置程度，加快建立土地流轉(zhuǎn)市場。政府則要積極建立健全與農(nóng)村土地資源配置市場化相適應(yīng)的農(nóng)村地籍及土地信息的動態(tài)管理制度，通過價格指導(dǎo)、合同管理、信息服務(wù)等方式，提高農(nóng)村土地資源的市場配置效率。另一方面，要加強政府對農(nóng)業(yè)企業(yè)用地管理。農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)要按土地用途管制的要求，不得擅自改變土地用途。要抓緊制定“管理用房”等農(nóng)用建設(shè)用地的審批及管理機制，無論是何種形式的非農(nóng)建設(shè)，必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，特別是針對占用基本農(nóng)田和閑置土地問題，要堅持最嚴格的土地管理制度。

4、完善支持體系，積極培育新型經(jīng)營主體為推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營，許多國家都構(gòu)建了資金扶持、價格補貼、技術(shù)支持、人才培養(yǎng)等一整套農(nóng)業(yè)支持體系。這套支持體系都是結(jié)合新型經(jīng)營主體的培育發(fā)揮作用的。例如，日本的“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”制度和俄羅斯的家庭農(nóng)場扶持政策等。因此，結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗，中國在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中，要在堅持以農(nóng)戶為核心的基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，加緊探索大戶或家庭農(nóng)場等為受讓主體的管理機制與支持體系。將新增涉農(nóng)補貼和各類項目向新型經(jīng)營主體傾斜，并將土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營作為考核標準之一。要在農(nóng)業(yè)市場環(huán)境、條件成熟的地區(qū)下，加快推動新型經(jīng)營主體的發(fā)展。